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Recouvrement des factures impayées d'un client public : le retard a ses règles
Recouvrement factures impayées client public : il ne fait pas faillite, mais il peut payer tard. Délais, intérêts, cession, SATD et référé, dans le bon ordre.
12 min.
Imaginons une PME qui fournit des pièces mécaniques à une communauté d'agglomération. La facture de 28 000 € HT part en mars, le service fait est constaté, aucun litige. Fin mai, rien n'est arrivé. Le fournisseur sait que son client ne fera pas faillite, ce qui est rassurant, et qu'il ne paiera pas non plus ce mois-ci, ce qui l'est moins. Le recouvrement de factures impayées sur un client public obéit à des règles propres : un circuit à deux acteurs, des délais écrits, des intérêts qui existent sans qu'on les voie arriver. Mieux vaut les connaître avant le premier retard que pendant.
Pour qui : le credit manager, le DAF ou le dirigeant d'un fournisseur de client public : État, collectivités, établissements publics, hôpitaux et EPIC compris.
Prérequis : la fiche mémo Délais de paiement légaux.
Hors champs : les sociétés publiques de droit privé et la sous-traitance.
1. Recouvrement de factures impayées sur un client public : solvable ne veut pas dire rapide
Vendre à une personne publique ne ressemble pas à vendre à une entreprise. Dans cette Note, « client public » désigne l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics, hôpitaux et établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) compris. Pour ces clients, le risque de défaillance au sens des procédures collectives est nul. Le risque qui subsiste est le retard.
Ce retard se mesure. L'Observatoire des délais de paiement (dont CODINF est membre) publie chaque année, par l'intermédiaire de la Banque de France, un rapport qui distingue les familles de payeurs. Le visuel ci-dessous en reprend deux, chacune comparée à son plafond légal : les collectivités locales, dont le délai moyen respecte le plafond de trente jours, et les établissements publics de santé, qui dépassent largement le leur, fixé à cinquante jours. Un détail est instructif : dans le secteur local, le comptable n'intervient que 3,7 jours en moyenne sur un délai global de 19,3 jours, loin de ses 10 jours réglementaires. Par différence, l'essentiel de l'attente se joue en amont du comptable.
Visuel 1 · Enjeu
Rapport ODP 2025 : le délai réel face au plafond légal
Sources : Observatoire des délais de paiement, rapport 2025 (Banque de France, septembre 2026), pages 7, 35 et 37 (tableaux 15 et 19, source DGFiP). Moyennes nationales au 31 décembre 2025. Donnée datée, à remplacer à chaque nouvelle édition.
Autre particularité : un client public ne se relance pas comme un client privé. La facture passe par deux acteurs aux rôles séparés, l'ordre de paiement suit une chaîne, et le contentieux relève d'un autre juge. La section suivante décrit le circuit. La troisième dit ce que les textes laissent dans l'ombre, et la quatrième ce que nous recommandons d'en faire.
2. Le circuit de paiement : ordonnateur, comptable, interruption, intérêts
Une facture publique traverse deux mains : celle de l'acheteur, qui ordonne le paiement, puis celle du comptable, qui l'exécute. Le délai légal court sur l'ensemble, et chaque jour de retard a un prix écrit.
Deux acteurs. L'ordonnateur (l'acheteur public : collectivité, ministère, hôpital) constate le service fait, c'est-à-dire que la prestation a bien été livrée, liquide la dépense puis ordonne le paiement. Le comptable public prend la dépense en charge et la paie, après avoir contrôlé notamment la validité de la dette. Les deux fonctions sont séparées, et l'ordonnateur et le comptable relèvent, dans les faits, quasiment toujours de deux personnes morales distinctes.
Les délais. Le délai de paiement est de trente jours pour les pouvoirs adjudicateurs et de cinquante jours pour les établissements publics de santé et ceux du service de santé des armées. Lorsque l'ordonnateur et le comptable ne relèvent pas de la même personne morale, le comptable dispose de dix jours pour exercer ses contrôles, quinze pour la santé. Par différence, il reste à l'acheteur vingt jours, trente-cinq pour la santé. Cette répartition interne indique à qui écrire quand le temps s'écoule.
Un cas mérite une vérification : l'EPIC à activité marchande. S'il est sous l'influence dominante de personnes publiques, il peut relever de la notion d'entreprise publique, pour laquelle le délai est de soixante jours, sauf établissements publics locaux. Le critère étant de fait et non une liste d'organismes, demandez à votre client son statut avant de compter les jours.
Le point de départ. Pour une facture transmise par voie électronique, la date de réception est fixée par l'article R. 2192-15 : pour l'État, l'horodatage de l'arrivée dans son système d'information budgétaire et comptable ; pour les autres pouvoirs adjudicateurs, la notification du message annonçant la mise à disposition de la facture sur le portail public de facturation. Conservez la trace de cette date : c'est celle que vous opposerez.
L'interruption. Si la demande de paiement ne comporte pas toutes les pièces et mentions requises, ou si elles sont erronées ou incohérentes, l'acheteur peut interrompre le délai de paiement une seule fois, et, avec un comptable public, seulement avant l'ordonnancement. L'interruption est notifiée par un moyen donnant date certaine de réception, avec les raisons imputables au fournisseur et les pièces à fournir ou à compléter. À réception de tout, un nouveau délai s'ouvre : trente jours, ou le solde restant s'il dépasse trente jours. C'est une faculté de l'acheteur, pas un effet automatique : une demande incomplète lui offre une seule occasion de repousser l'échéance.
Visuel 2 · Mécanisme
Le circuit d'une facture publique
- Jour 0Réception de la demande de paiement : date fixée par R. 2192-15
- Environ 20 joursL'ordonnateur constate, liquide, ordonne (35 jours pour la santé, par différence)
- 10 joursLe comptable contrôle et paie (15 jours pour la santé)
- Jour 30Échéance légale (jour 50 pour la santé) : le lendemain, intérêts et indemnité courent
- Une seule foisInterruption possible avant l'ordonnancement : notification avec date certaine, raisons et pièces ; puis nouveau délai
En résumé : trente jours au total pour les pouvoirs adjudicateurs, cinquante pour la santé ; la part de l'acheteur est un calcul par différence ; une seule interruption est possible, avant l'ordonnancement.
Les intérêts et l'indemnité. Dès le lendemain de l'expiration du délai, le retard fait courir de plein droit et sans autre formalité des intérêts moratoires, et donne lieu à une indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement. Le taux est celui des opérations principales de refinancement de la Banque centrale européenne en vigueur le premier jour du semestre où les intérêts ont commencé à courir, majoré de huit points. Ils courent jusqu'à la mise en paiement du principal incluse et se calculent sur le montant toutes taxes comprises, diminué de la retenue de garantie (la somme retenue pour couvrir les réserves à la réception), après application des clauses d'actualisation, de révision et de pénalisation.
L'indemnité est fixée à 40 euros. Si vos frais réels la dépassent, vous pouvez demander une indemnisation complémentaire, sur justification. Intérêts et indemnité se paient dans les quarante-cinq jours suivant la mise en paiement du principal, et toute renonciation aux intérêts est réputée non écrite.
3. Zones grises : des intérêts dus de plein droit, mais payés sur demande
Des intérêts « de plein droit » qui n'arrivent pas seuls. En droit, aucune demande n'est nécessaire. En pratique, le décret 2013-269 charge l'ordonnateur de constater le retard, de liquider et d'ordonnancer les intérêts, l'indemnité et, le cas échéant, l'indemnisation complémentaire, ce qui suppose une action de l'acheteur, qui donne l'ordre de payer à son comptable. Notre constat : dus sans demande, mais versés, dans la plupart des cas, après une demande écrite du fournisseur. Quant à l'indemnité, le texte fixe 40 euros sans dire ce qu'on compte : dans la pratique, elle se calcule par facture payée en retard.
L'interruption que personne n'a notifiée. Les articles R. 2192-27 et R. 2192-28 exigent une notification avec date certaine, les raisons et les pièces à fournir. Ils ne disent pas ce qui se passe quand elle manque, ni quand elle arrive tard alors que le dossier était objectivement incomplet. Il est donc légitime de dire qu'en l'absence de notification régulière, l'interruption n'est pas établie et les intérêts courent.
Deux voies de cession, et une question de choix. Pour mobiliser une créance, le titulaire informe l'acheteur, qui lui remet soit une copie de l'original du marché portant la mention d'un exemplaire unique, soit un certificat de cessibilité conforme à un modèle fixé par arrêté. Le texte ne dit pas qui choisit entre les deux : demandez celui que votre banque ou votre factor acceptera. Le montant cessible est plafonné au montant du marché diminué des prestations sous-traitées payées directement. Le bénéficiaire notifie la cession au comptable assignataire et encaisse seul la créance cédée. Ensuite, deux voies se présentent, détaillées dans le tableau : la cession de droit commun du Code civil, ou la cession dite Dailly du Code monétaire et financier.
Deux voies de cession sur un client public
| Critère | Cession de droit commun (Code civil) | Cession Dailly (Code monétaire et financier) |
|---|---|---|
| Ce que les textes lus posent | Écrit à peine de nullité (art. 1322) ; transfert à la date de l'acte (art. 1323) ; opposable au débiteur par notification ou prise d'acte (art. 1324) ; en cas de concours, le premier en date l'emporte (art. 1325) | Notification prévue à l'article L. 313-28 adressée au comptable assignataire désigné dans le marché, dans les formes de l'article R. 313-17 (R. 2191-55) |
| Commun aux deux voies | Document remis par l'acheteur : exemplaire unique ou certificat de cessibilité (R. 2191-46) ; notification au comptable assignataire (R. 2191-54) ; le bénéficiaire encaisse seul (R. 2191-56) | Les mêmes trois exigences (R. 2191-46, R. 2191-54, R. 2191-56) |
| Ce que les textes ne disent pas | Qui choisit entre exemplaire unique et certificat ; toutes les combinaisons de cessions concurrentes | Comment cette notification s'articule avec l'exemplaire unique ou le certificat (Lecture CODINF) |
Sources : code civil, art. 1322 à 1325 ; code de la commande publique, art. R. 2191-46, R. 2191-54, R. 2191-55 et R. 2191-56.
Plusieurs cessions restent possibles dans les cas que les textes prévoient : plusieurs comptables, bons de commande et tranches, groupements, plusieurs bénéficiaires. Le cessionnaire peut aussi demander à l'acheteur l'état des prestations et des acomptes, et au comptable un état détaillé des oppositions au paiement qu'il a reçues. Ce dernier état permet de savoir si une saisie est déjà passée par là.
La SATD, ou le paiement qui part ailleurs. Un fournisseur qui a des dettes que des comptables publics sont chargés de recouvrer peut voir son client public recevoir une saisie administrative à tiers détenteur (SATD). Elle emporte effet d'attribution immédiat dès sa réception, et le tiers saisi verse les fonds dans les trente jours. L'avis est notifié au redevable et au tiers, et l'exemplaire du redevable comprend, sous peine de nullité, les délais et voies de recours.
4. Relancer, céder ou saisir le juge : l'arbitrage du fournisseur
Le juge d'abord : administratif. Les contrats relevant du Code de la commande publique et conclus par des personnes morales de droit public sont des contrats administratifs, sous réserve de ceux des livres V de la deuxième partie et II de la troisième partie. Pour un marché de ce type, le litige relève donc en principe du juge administratif, et le tribunal de commerce n'est pas compétent. Pour les contrats réservés par ce texte, la qualification dépend de leur objet ou de leurs clauses. Notre lecture : elle tient à l'exécution d'une mission de service public ou à l'exercice de prérogatives de puissance publique. Se tromper de juge coûte du temps, ce qui est précisément ce dont un créancier manque.
La demande préalable. Quand la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. Le juge des référés peut accorder une provision au créancier lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable, et peut subordonner son versement à une garantie. Le texte ne précise ni le délai de réponse de l'administration ni ce qui se passe si la demande est formée après la saisine du juge. Pour un référé, jugé en quelques jours, mieux vaut donc adresser la demande avant de saisir le juge, et ne pas compter sur une régularisation en cours d'instance.
Visuel 4 · Arbitrage
Situation, réflexe, texte
| Situation | Réflexe CODINF | Texte |
|---|---|---|
| Facture en retard, dossier complet, aucune interruption notifiée | Réclamer par écrit intérêts et indemnité dès le lendemain de l'échéance, avec le calcul | L. 2192-13, R. 2192-31 à R. 2192-33 |
| Interruption notifiée (date certaine, raisons, pièces) | Fournir toutes les pièces sans délai : le nouveau délai court dès leur réception complète | R. 2192-28, R. 2192-29 |
| Seconde interruption sur le même dossier | La contester par écrit : le texte ne l'ouvre qu'une fois | R. 2192-27 |
| Interruption sans notification régulière | Écrire que vous la tenez pour non établie et que les intérêts courent (Lecture CODINF) | R. 2192-28 |
| Retard persistant, créance claire, aucune contestation | Demande préalable écrite, puis référé-provision devant le juge administratif | CJA, R. 421-1, R. 541-1 |
| Besoin de trésorerie avant paiement | Céder avec l'exemplaire unique ou le certificat, après avoir demandé l'état des oppositions | R. 2191-46, R. 2191-62 |
| Dettes dont un comptable public assure le recouvrement | Prévoir qu'une SATD puisse détourner le paiement, et le dire à votre financeur | LPF, L. 262 |
Lecture indicative : chaque situation se vérifie sur le contrat et le dossier.
LE COIN CONSEIL
Relancez par écrit dès le lendemain de l'échéance, avec le calcul des intérêts : c'est le geste le moins coûteux, et celui que les textes permettent sans autre condition. Ne cédez la créance qu'avec l'exemplaire unique ou le certificat en main. Ne saisissez le juge qu'avec une demande préalable déjà envoyée, une créance que l'acheteur ne conteste pas et un dossier qu'il ne peut pas dire incomplet. Et gardez le téléphone : le credit management est avant tout un domaine où le rapport humain est fondamental, y compris avec le service comptable d'une collectivité.
5. Cas concret : une PME de pièces mécaniques face à une communauté d'agglomération
Revenons à notre fournisseur de pièces mécaniques industrielles qui exécute en 2025, pour une communauté d'agglomération. Cette fois-ci, il s'agit d'un marché de 180 000 € HT. Il émet huit factures, de 12 000 à 33 500 € HT. Trois sont payées dans le délai, cinq le sont en retard, de 14 à 31 jours, soit 22 jours en moyenne. Les deux premiers retards tombent au premier semestre 2025, les trois suivants au second. Le fournisseur n'a rien réclamé.
Au total, le fournisseur a laissé 1 022 € d'intérêts moratoires et 200 € d'indemnités (5 × 40 €) sur la table, soit 1 222 € sur ce seul marché, sur une base toutes taxes comprises. Hors taxes, on tomberait à 852 € d'intérêts, soit 1 052 € avec les indemnités. À titre d'extrapolation, dix marchés similaires représenteraient environ 12 200 € toutes taxes comprises. Ces montants ne sont dus que si l'acheteur ne conteste ni la facture ni le décompte du retard, et ils ne sont versés, dans la plupart des cas, que s'ils sont demandés.
L'enseignement n'est pas dans la somme, modeste par facture, mais dans le geste manquant : cinq factures en retard sur huit, et aucune lettre. Une lettre de trois lignes, envoyée le lendemain de chaque échéance, aurait suffi à ouvrir la discussion.
Un dernier réflexe, plus humain que comptable. Le service comptable d'une collectivité n'est pas un adversaire : il peut attendre lui-même une pièce, une signature ou un crédit. Le fournisseur qui téléphone avant d'écrire, puis écrit ce qu'il vient de dire, a de bonnes chances d'être mieux entendu qu'avec un recommandé froid. Les deux gestes se complètent, et le premier ne coûte rien.
6. Concrètement, que faire ?
À retenir en 3 points
- 1Un client public ne fait pas faillite, mais il paie à son rythme: les intérêts et l'indemnité sont votre outil, et se demandent par écrit.
- 2Un dossier complet protège: l'acheteur ne peut interrompre le délai qu'une fois, par une notification qui donne date certaine, raisons et pièces à fournir.
- 3Ni cession ni référé sans la bonne pièce ni la bonne démarche: exemplaire unique ou certificat d'un côté, demande préalable de l'autre.
Cinq règles opérationnelles
- 1Dès l'émission, vérifiez que la facture comporte toutes les pièces et mentions prévues par la loi et par le marché, et conservez la date de réception au sens de R. 2192-15.
- 2Dès le lendemain de l'échéance, adressez par écrit la demande d'intérêts et d'indemnité, avec le calcul: taux du semestre, base toutes taxes comprises moins la retenue de garantie.
- 3Si l'acheteur interrompt le délai, vérifiez la notification (date certaine, raisons, pièces), répondez avec toutes les pièces, et contestez par écrit toute seconde interruption.
- 4Avant de céder, demandez l'exemplaire unique ou le certificat, faites établir l'état des oppositions par le comptable, et notifiez la cession au comptable assignataire.
- 5Avant de saisir le juge, adressez une demande préalable écrite à l'administration, réunissez les preuves du service fait, et saisissez le juge administratif.
7. Questions fréquentes
Les intérêts moratoires sont-ils dus sans que je les demande ?
Oui en droit : ils courent de plein droit et sans autre formalité dès le lendemain de l'expiration du délai. En pratique, leur paiement suppose que l'ordonnateur les constate, les liquide et les ordonnance, d'où l'intérêt d'une demande écrite avec calcul. Une renonciation aux intérêts est réputée non écrite.
L'acheteur peut-il interrompre le délai de paiement plusieurs fois ?
Non, d'après le texte : le délai ne peut être interrompu qu'une seule fois, par une notification avec date certaine précisant les raisons et les pièces à fournir. Avec un comptable public, l'interruption doit précéder l'ordonnancement. Un nouveau délai de trente jours s'ouvre à réception des pièces, ou le solde restant s'il dépasse trente jours.
Puis-je saisir le tribunal de commerce ?
Pour un client public de droit public, dans la plupart des cas non : un contrat relevant du Code de la commande publique est alors administratif, donc du ressort du juge administratif. Les contrats réservés par l'article L. 6 se qualifient selon leur objet ou leurs clauses. Faites confirmer la qualification par un juriste en droit administratif.
Le délai de paiement est-il le même pour un hôpital ?
Non : cinquante jours pour les établissements publics de santé au lieu de trente, et quinze jours au lieu de dix pour le comptable quand il n'appartient pas à la même personne morale que l'ordonnateur. Le rapport 2025 de l'Observatoire montre pourtant, pour ces établissements, des délais moyens supérieurs au plafond.
Mon client est un EPIC : quel délai appliquer ?
Par défaut, trente jours. S'il exerce une activité marchande et se trouve sous l'influence dominante de personnes publiques, il peut être une entreprise publique : le délai est alors de soixante jours, sauf établissements publics locaux. Les seuils du décret 2004-1243 ne portent pas, à notre lecture, sur le délai.
Sources
Code de la commande publique : L. 6, L. 2192-13, L. 2192-14, R. 2192-10, R. 2192-11, R. 2192-15, R. 2192-27 à R. 2192-33, D. 2192-35, R. 2192-36, R. 2191-32, R. 2191-45 à R. 2191-48, R. 2191-52 à R. 2191-57, R. 2191-60 et R. 2191-62.
Décision : Arrêté du 28 juillet 2020 relatif au certificat de cessibilité (annexe 14 du Code de la commande publique).
Livre des procédures fiscales : article L. 262.
Code de justice administrative : articles R. 421-1 et R. 541-1.
Code civil : articles 1321 à 1326.
Décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 (articles 12 à 14) ; Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), articles 10 à 12 et 18 à 20 ; Ordonnance n° 2004-503 du 7 juin 2004 (article 1er, II) ; Décret n° 2004-1243 du 23 novembre 2004 (article 1er).
Observatoire des délais de paiement, rapport 2025 (septembre 2026), pages 7, 35 et 37 et annexe A1.
Banque de France, Taux de refinancement de la BCE (2,15 % depuis le 11 juin 2025).
Direction des affaires juridiques (ministère de l'Économie) : fiche technique « Les délais de paiement », mise à jour du 12 janvier 2026.
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