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CCAG et recouvrement : la procédure de réclamation préalable
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Dans un marché public, une créance peut être parfaitement fondée en droit, parfaitement documentée, et définitivement perdue. Non pas parce que le juge a donné tort au titulaire, mais parce que le titulaire n'a pas respecté une procédure contractuelle dans les délais. C'est le piège spécifique des marchés soumis à un Cahier des Clauses Administratives Générales, le CCAG. Il est méconnu des entreprises qui travaillent ponctuellement avec des personnes publiques, et redoutablement efficace pour l'acheteur qui sait l'invoquer.
Cette note traite la procédure de réclamation préalable imposée par les CCAG, ses délais, ses formes, et les voies de sortie que la jurisprudence récente a ouvertes. Elle complète la note CODINF sur le recouvrement sur personne publique en traitant la dimension contractuelle que cette dernière signalait sans développer.
1. Le CCAG : facultatif à la signature, impératif à l'exécution
Le CCAG n'est pas un texte d'ordre public. Son application résulte d'un choix de l'acheteur : si le Cahier des Clauses Administratives Particulières (CCAP) du marché y renvoie, le CCAG s'applique dans son intégralité. S'il n'en mentionne aucun, les CCAG ne s'appliquent pas, et la procédure de réclamation n'est pas imposée au titulaire.
Depuis le 1er octobre 2021, les marchés qui font référence à un CCAG sont régis par les versions 2021, approuvées par arrêtés interministériels du 30 mars 2021. Six CCAG coexistent : Travaux, Fournitures Courantes et Services (FCS), Prestations Intellectuelles (PI), Techniques de l'Information et de la Communication (TIC), Marchés Industriels (MI), et Maîtrise d'Oeuvre (MOE). Chacun a sa propre procédure de réclamation, ses propres délais, ses propres formes.
La première action opérationnelle dès la notification du marché est d'identifier quel CCAG s'applique, et d'en lire l'article consacré au règlement des différends. Cette lecture prend vingt minutes. Elle peut éviter une forclusion définitive des mois plus tard.
2. Le mémoire en réclamation : la pièce centrale
Tous les CCAG 2021 imposent le même principe : avant toute saisine du tribunal administratif, le titulaire doit adresser à l'acheteur un mémoire en réclamation. Sans ce mémoire, la requête contentieuse est irrecevable, pas rejetée sur le fond, mais rejetée avant même d'être examinée.
Ce que le mémoire doit contenir
Le mémoire n'est pas une lettre de relance. Il doit exposer les motifs du différend, indiquer pour chaque chef de contestation le montant des sommes réclamées et leur justification. Un courrier qui se borne à exprimer un désaccord général ou à demander une somme globale sans justification ne constitue pas un mémoire de réclamation valide. Le juge administratif l'a rappelé à plusieurs reprises : la forme et le contenu sont des conditions de recevabilité, pas des formalités.
À qui l'adresser
La double destination est l'un des pièges les plus fréquents. Le mémoire doit être notifié au maître d'ouvrage, l'acheteur public, et adressé en copie au maître d'oeuvre, simultanément et dans le même délai. Le Conseil d'État l'a rappelé avec une sévérité qui ne laisse aucune marge : dans l'affaire Valenti (CE, 2 février 2024, n°471122), le mémoire avait été reçu par le maître d'ouvrage dans le délai de 30 jours, mais reçu par le maître d'oeuvre un jour après l'expiration du délai. Le décompte général est devenu définitif. La réclamation de plusieurs centaines de milliers d'euros a été déclarée irrecevable. Un jour de retard, une créance perdue.
Les délais selon le CCAG applicable
Ces délais sont impératifs. Leur expiration entraîne la forclusion, aucune cause d'excuse, aucune circonstance atténuante ne permet de les relever une fois expirés.
Ce que le mémoire verrouille
Le mémoire de réclamation délimite le périmètre du litige contentieux. Le titulaire ne peut porter devant le tribunal administratif que les chefs et motifs qu'il a énoncés dans son mémoire (art. 55.3.1 CCAG Travaux). Toute demande nouvelle devant le juge est irrecevable. Un mémoire incomplet ou imprécis, même déposé dans les délais, restreint définitivement les droits du titulaire.
3. Le DGD en marchés de travaux : mécanisme et voie de sortie
En marchés de travaux, le Décompte Général et Définitif est le document qui clôt financièrement le marché. Sa notification par le maître d'ouvrage déclenche le délai de 30 jours pour que le titulaire transmette son mémoire de réclamation, s'il conteste les sommes arrêtées. Un DGD non contesté dans les délais devient définitif et insusceptible de recours.
La procédure du DGD tacite : deux étapes, pas une
Quand le maître d'ouvrage ne notifie pas le décompte général dans le délai prescrit après réception du projet de décompte final établi par le titulaire, ce dernier ne peut pas se prévaloir immédiatement d'un DGD tacite. La procédure comporte deux étapes distinctes (art. 13.4.2 et 13.4.4 CCAG Travaux 2021) :
Première étape : le titulaire adresse au maître d'ouvrage une mise en demeure formelle de notifier le décompte général. Sans cette mise en demeure, le délai ne court pas et le DGD tacite ne peut pas se former.
Deuxième étape : le maître d'ouvrage dispose de 10 jours à compter de cette mise en demeure pour notifier le décompte général. Si aucune notification n'intervient dans ce délai, le projet de décompte du titulaire devient le Décompte Général et Définitif tacite.
Ce que la jurisprudence a ouvert
Le Conseil d'État a posé, le 7 juin 2024 (n°490468), une règle favorable au titulaire en cas de DGD tacite : lorsque le maître d'ouvrage n'a pas établi le décompte général dans les délais et que le DGD tacite s'est formé, la procédure de réclamation préalable de l'article 55 ne s'impose pas au titulaire. Il peut saisir directement le juge administratif pour faire constater l'existence du DGD tacite et obtenir le paiement du solde.
Cette décision est importante pour les titulaires confrontés à l'inertie de l'acheteur. Elle suppose cependant que la mise en demeure préalable ait bien été adressée et que le DGD tacite se soit formé régulièrement. Sans la mise en demeure, pas de DGD tacite, et la procédure de réclamation reste obligatoire.
4. Les pénalités de retard : ne pas les subir sans réagir
Le CCAG organise également la procédure d'application des pénalités de retard à la charge du titulaire. Avant d'appliquer des pénalités, l'acheteur doit inviter le titulaire à présenter ses observations dans un délai de 15 jours (art. 14.1.1 CCAG TIC 2021 et articles équivalents dans les autres CCAG). Cette invitation doit préciser le montant des pénalités envisagées et les retards concernés. Un titulaire qui ne réagit pas dans ce délai s'expose à des pénalités qu'il aurait pu contester ou faire réduire.
Le Conseil d'État a précisé le 24 novembre 2025 (n°497438, INPI) que les pénalités contractuelles ne nécessitent pas de mémoire de réclamation préalable de la part du titulaire pour être contestées. La distinction est importante : le mémoire de réclamation est obligatoire pour les différends portant sur le paiement du solde, les travaux supplémentaires, les modifications unilatérales. Il ne l'est pas pour contester des pénalités devant le juge, ce qui ouvre une voie contentieuse directe sur ce point précis.
5. Cas concret : 30 jours pour tout perdre
Cas illustratif servant d'outil pédagogique dans le cadre de la présente note.
Un titulaire de lot « équipements industriels » dans un marché de travaux publics exécute un chantier pour une communauté de communes. Montant du lot : 340 000 € HT. À la réception, un différend sur le décompte général porte sur 87 000 € de travaux supplémentaires que le titulaire estime lui être dus et que l'acheteur a refusé d'intégrer au décompte.
Le maître d'ouvrage notifie le décompte général le 12 mars 2025. Le titulaire, convaincu du bien-fondé de sa réclamation, mandate un avocat et prépare son dossier. L'avocat adresse le mémoire de réclamation au maître d'ouvrage le 9 avril, dans le délai de 30 jours. Il en adresse copie au maître d'oeuvre le même jour par email. L'email au maître d'oeuvre rebondit : l'adresse est invalide. Le titulaire ne s'en aperçoit pas immédiatement. Il renvoie la copie au maître d'oeuvre le 14 avril, deux jours après l'expiration du délai.
Le maître d'ouvrage invoque la forclusion. Le tribunal administratif constate que le mémoire n'a pas été reçu par le maître d'oeuvre dans le délai de 30 jours, conformément à la jurisprudence Valenti. Le décompte général est devenu définitif. Les 87 000 € de réclamation sont définitivement perdus, non pas parce que la réclamation n'était pas fondée, mais parce qu'un email a rebondi sans que personne ne s'en aperçoive dans les 30 jours.
La leçon est simple et brutale : le respect du délai s'apprécie à la date de réception par chaque destinataire, pas à la date d'envoi. Un accusé de réception du maître d'oeuvre, obtenu et conservé avant l'expiration du délai, aurait évité cette issue.
Cahier des bonnes pratiques CODINF : préférer un courrier recommandé avec accusé de réception à un email, question de substantialité de la preuve légale.
6. Les 4 règles opérationnelles
1. Dès la notification du marché, identifier le CCAG applicable et lire l'article sur le règlement des différends. Cette lecture conditionne toute la stratégie de recouvrement si un différend survient en cours d'exécution ou au solde.
2. Le mémoire de réclamation doit parvenir — pas seulement être envoyé — au maître d'ouvrage ET au maître d'oeuvre avant l'expiration du délai. Obtenir et conserver un accusé de réception des deux destinataires dans le délai. Un email sans confirmation de réception n'est pas une preuve suffisante.
3. En cas d'inertie de l'acheteur sur le décompte général, ne pas attendre. Adresser une mise en demeure formelle (LRAR) de notifier le décompte général. Sans cette mise en demeure, le DGD tacite ne se forme pas et la voie directe au juge ouverte par le CE, 7 juin 2024 n'est pas accessible.
4. Les pénalités de retard sont contestables sans mémoire de réclamation préalable (CE, 24 novembre 2025, n°497438). Répondre aux observations de l'acheteur dans le délai de 15 jours imposé par le CCAG, et en cas de désaccord persistant, saisir directement le juge sans attendre la procédure de réclamation sur le solde.
