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CCAG et recouvrement : la procédure de réclamation préalable
Mémoire en réclamation CCAG : délais, double destinataire, décompte tacite. Ce que trois décisions du Conseil d'État disent, et ce qu'elles ne tranchent pas.
12 min.
Le 10 mai 2019, un maître d'ouvrage notifie le décompte général d'un marché de travaux. Le titulaire conteste 271 300 € TTC de solde et envoie son mémoire en réclamation. Le Conseil d'État relève pourtant que le maître d'œuvre n'en a reçu copie que le 25 juin 2019, au-delà du délai de 45 jours . La demande est jugée irrecevable : le juge n'a jamais examiné le fond. Voilà le paradoxe du mémoire en réclamation CCAG : une créance peut être défendable et pourtant perdue, faute d'un courrier arrivé un jour trop tard.
1. Réclamation préalable en marché public : l'enjeu d'un délai manqué
Commençons par le vocabulaire. Un CCAG (cahier des clauses administratives générales) est un texte type, approuvé par arrêté, que l'acheteur public peut rendre applicable à son marché. C'est le CCAP (cahier des clauses administratives particulières) qui dit s'il s'applique : le CCAG ne vaut que pour les marchés qui s'y réfèrent expressément, et le marché peut déroger à certaines de ses stipulations (art. 1.1 et 1.2). Six CCAG ont été approuvés le 30 mars 2021, dont trois sont traités ici (travaux ; FCS, fournitures courantes et services ; TIC, techniques de l'information et de la communication). Ils visent les consultations lancées à compter du 1er avril 2021, et chacun abroge l'ancien texte au 1er octobre 2021 .
Quel est l'enjeu ? Dans l'affaire racontée plus bas, 271 300 € TTC de solde réclamé , jamais examiné sur le fond. Le visuel ci-dessous le met en regard des derniers repères de l'Observatoire des délais de paiement sur les travaux publics.
Aucun de ces chiffres ne mesure la fréquence des forclusions, c'est-à-dire des droits perdus parce qu'un délai est expiré. Dans les décisions citées, un délai manqué suffit à rendre la demande irrecevable : un point de contrôle précis, que l'on inscrit au calendrier.
Repères
Trois repères chiffrés
2. Mémoire en réclamation CCAG : le mécanisme, du décompte général au juge
Suivons une contestation sous le CCAG Travaux 2021, le plus détaillé des trois.
Le décompte général. À la fin des travaux, le titulaire remet un projet de décompte final. Le maître d'ouvrage (l'acheteur public pour le compte duquel l'ouvrage est réalisé) notifie ensuite le décompte général, qui arrête les comptes du marché .
Le mémoire en réclamation. Le titulaire expose ses motifs et, pour chaque chef de contestation, les sommes réclamées. Le mémoire est « notifié au maître d'ouvrage et adressé en copie au maître d'œuvre » (le professionnel qui conçoit et suit le chantier), dans les 30 jours de la notification du décompte général (art. 55.1.1). Il reprend, « sous peine de forclusion », les réclamations antérieures non réglées . Pour le délai de 30 jours lui-même, le texte ne parle pas de forclusion : la sanction se lit dans la jurisprudence. Sous le CCAG de 2009, dont la rédaction est voisine, un mémoire tardif a rendu le décompte définitif et la demande irrecevable (Affaire Valenti - Conseil d'Etat, 2 février 2024, n° 471122).
La décision du maître d'ouvrage. Après avis du maître d'œuvre, il notifie une décision motivée dans les 30 jours. À défaut, la demande est réputée rejetée (art. 55.1.3).
Deux voies. L'amiable (comité consultatif de règlement amiable, conciliation, médiation, arbitrage dans les cas prévus), dont la saisine d'un comité, d'un conciliateur ou d'un médiateur interrompt les délais de recours contentieux (art. 55.2.3). Ou le tribunal administratif, dans les 6 mois de la décision ou du rejet implicite, faute de quoi la décision est réputée acceptée (art. 55.3.2 et 55.3.3).
Le verrou. Devant le juge, le titulaire ne peut invoquer que « les chefs et motifs énoncés dans les mémoires en réclamation » (art. 55.3.1).
Le détail qui fait tout, c'est la réception. Dans l'affaire Valenti, jugée sous le CCAG Travaux de 20/09 (version applicable à un marché de 2012, avec un délai de 45 jours), le Conseil d'État précise que le respect du délai s'apprécie à la date de réception du mémoire par le pouvoir adjudicateur et par le maître d'œuvre. Le texte de 2021 reprend la double destination. Nous recommandons d'y appliquer la solution de Valenti, c'est-à-dire de compter le délai à la réception par chaque destinataire. Les 30 jours ne datent d'ailleurs pas de 2021 : L'affaire Valenti (marché de 2012) applique 45 jours, tandis que l'affaire Société Amica c/ commune de Bobigny (CE, 27 septembre 2021, n° 442455, marché de 2015) et Société ECB c/ commune de Chessy (CE, 7 juin 2024, n° 490468, marché de 2019) citent 30 jours à l'article 50.1.1 . L'arrêté du 3 mars 2014, portant approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux, a modifié cet article pour les seules consultations postérieures au 1er avril 2014 .
Et si l'acheteur ne notifie rien ? Le titulaire notifie alors son propre projet de décompte général, signé, avec copie au maître d'œuvre ; le maître d'ouvrage a 10 jours pour notifier le décompte général, faute de quoi le projet du titulaire devient le décompte général et définitif « tacite » (DGD tacite) (art. 12.4.4). La décision du 7 juin 2024 (Société ECB c/ commune de Chessy) le dit pour le CCAG de 2009 modifié en 2014. Elle juge aussi que l'article 50 ne s'applique pas au titulaire qui se prévaut d'un décompte tacite, et que seule la notification d'un décompte général, même irrégulier, empêche sa formation, le simple rejet des projets du titulaire ne suffisant pas.
Mécanisme
Le parcours d'une réclamation, CCAG Travaux 2021
- Décompte généralPoint de départLe maître d'ouvrage notifie le décompte général. Sa notification fait courir le délai.
- Mémoire en réclamation30 joursNotifié au maître d'ouvrage, avec copie au maître d'œuvre, sous peine de forclusion.
- Décision motivée30 joursLe maître d'ouvrage décide après avis du maître d'œuvre. Le silence vaut rejet.
- Recours6 moisTribunal administratif, ou voie amiable : la saisine d'un comité, d'un conciliateur ou d'un médiateur interrompt les délais de recours contentieux.
Source : CCAG Travaux 2021, articles 12.4 et 55 (texte lu). Délais calculés à partir de la notification.
Comparatif
Les mêmes étapes, trois versions de CCAG Travaux
| Étape | CCAG 2009, version Valenti | CCAG 2009 modifié 2014, version Chessy | CCAG 2021 |
|---|---|---|---|
| Délai du mémoire sur le décompte général | 45 jours, art. 50.1.1 | 30 jours, art. 50.1.1 | 30 jours, art. 55.1.1 |
| Destinataires du mémoire | Pouvoir adjudicateur, copie au maître d'œuvre, réception appréciée pour chacun | Non précisé dans l'extrait cité | Maître d'ouvrage, copie au maître d'œuvre (réception à chacun : position CODINF) |
Sources : CCAG Travaux 2021 (Légifrance), décisions Valenti (CE, 2 février 2024, n° 471122) et Chessy (CE, 7 juin 2024, n° 490468).
3. Marché public et CCAG : zones grises et réalités terrain
Première zone grise : le CCAP (cahier des clauses administratives particulières) peut tout changer. Dans l'affaire INPI (Conseil d'État, 24 novembre 2025, n° 497438, INPI c/ Engie Energie Services.), la cour d'appel avait jugé que le CCAP écartait entièrement l'article 14 du CCAG, si bien qu'une mise en demeure précédait les pénalités. Le Conseil d'État n'y a vu ni erreur de droit ni dénaturation. On lit donc le CCAP avant le CCAG, et on note la version visée.
Deuxième zone grise : la jurisprudence citée date des CCAG de 2009. Valenti, Chessy et INPI portent sur des CCAG de 2009, dans la version applicable à chaque litige .
Recommandation : appliquer aux textes de 2021 la même rigueur, quelle que soit la jurisprudence à venir.
Troisième zone grise : les pénalités. Sous le CCAG FCS de 2009, le Conseil d'État a jugé que le mémoire de réclamation dans les deux mois (art. 37) ne s'applique pas lorsque l'acheteur entend infliger des pénalités en cours d'exécution . Il doit toutefois avoir présenté une demande et essuyé un rejet avant de saisir le juge . Les CCAG FCS et TIC de 2021 prévoient un mémoire dans les deux mois à peine de forclusion (art. 46.2 et 55.2), et une invitation écrite à présenter ses observations sous quinze jours avant pénalités (art. 14.1.1) .
Recommandation : traiter les textes de 2021 avec la même vigilance que ceux de 2009, et répondre à l'invitation dans ce délai.
Quatrième zone grise : le moyen d'envoi. Les décisions citées parlent de réception, pas de moyen. Le CCAG Travaux 2021 admet « tout moyen matériel ou dématérialisé permettant de déterminer de façon certaine la date » de réception (art. 3.1.1) .
Recommandation : un envoi qui prouve la réception de chaque destinataire, doublé d'un envoi simple. Un courriel seul, adressé à un maître d'œuvre qui a quitté l'opération, ne nous paraît pas suffire. Le credit management est avant tout un domaine où le rapport humain compte : un coup de téléphone au maître d'œuvre ne nuit jamais ;-)
Cinquième zone grise : le mémoire d'attente. Dans l'affaire Chessy, le Conseil d'État relève que la cour avait dénaturé les pièces en affirmant qu'aucun mémoire n'avait été présenté, alors qu'un courrier du titulaire exposait ses raisons et demandait le paiement . Il ne juge pas que ce courrier tenait lieu de mémoire : il écarte ensuite l'article 50 pour le titulaire qui se prévaut d'un décompte tacite .
Avant d'agir
Trois vérifications avant d'agir
4. Réclamation CCAG : mémoire complet ou mémoire d'attente ? L'arbitrage
Deux tentations coexistent quand le délai court. La première : tout dire et tout chiffrer, quitte à y passer les trente jours. La seconde : envoyer vite un mémoire succinct pour tenir le délai, et compléter ensuite. Ces deux thèses ne viennent pas de la doctrine : elles découlent de la tension entre deux passages du texte. Le délai de trente jours pousse vers la seconde. Le verrou de l'article 55.3.1, qui limite le juge aux chefs et motifs énoncés dans les mémoires, pousse vers la première .
Un arrêt éclaire la seconde tentation. Un mémoire n'est une réclamation que s'il énonce le différend et expose « de façon précise et détaillée » chaque chef de contestation, avec montants et motifs, notamment les bases de calcul. Des pièces jointes peuvent le compléter, pas un simple renvoi à un document antérieur non joint : CE, 27 septembre 2021, n° 442455, mentionnée aux tables, sous le CCAG de 2009 . Selon ce critère, un mémoire qui ne chiffre ni ne motive les chefs n'est pas une réclamation .
Reste l'amiable. L'article 55.2.1 la prévoit à l'issue de la procédure de l'article 55.1, après le mémoire et la décision, non à sa place . La saisine d'un comité consultatif de règlement amiable, d'un conciliateur ou d'un médiateur interrompt les délais de recours contentieux (art. 55.2.3) . L'article 55.2.3 ne vise que les délais de recours contentieux, non le délai du mémoire . Mieux vaut ne pas compter sur elle pour gagner du temps.
LE COIN CONSEIL
Dans la plupart des cas, un mémoire complet envoyé tôt vaut mieux qu'un mémoire d'attente, car le verrou du juge est plus sévère que la fatigue du dossier. Concrètement : lister tous les chefs de contestation, y compris les réclamations antérieures non réglées, les chiffrer avec prudence, et garder une marge de plusieurs jours avant l'échéance. Un mémoire d'attente n'est défendable que s'il énonce déjà chaque chef, son montant et ses motifs, ce que la commune de Bobigny exigeait. L'amiable vient après le mémoire, pas à sa place.
Le prix de cette position : un mémoire complet en trente jours exige des pièces disponibles. D'où l'intérêt de suivre ses réclamations en cours de marché, et pas seulement au solde.
Un mot sur le maître d'œuvre, souvent oublié : il rend l'avis préalable à la décision du maître d'ouvrage . Le tenir informé dès le début, par un échange direct plutôt que par un courrier froid, fait gagner du temps : ici encore, le rapport humain compte.
Arbitrage
Mémoire complet ou mémoire d'attente ?
Mémoire complet, envoyé tôt
Ce qu'il protège
Le verrou de l'article 55.3 : devant le juge, seuls les chefs et motifs énoncés dans les mémoires comptent. Tout y figure.
Ce qu'il risque
Exige des pièces disponibles en 30 jours. Le dossier reconstitué au dernier moment en fait les frais.
Mémoire d'attente, complété ensuite
Ce qu'il protège
Le délai de 30 jours est tenu, même si les justifications ne sont pas prêtes.
Ce qu'il risque
Un chef de contestation non énoncé risque de ne plus pouvoir être invoqué. Un mémoire trop sommaire risque de ne pas compter comme réclamation : il doit exposer précisément chaque chef, montants et motifs (CE, 27 septembre 2021, n° 442455).
Position CODINF, sous réserve de validation juridique. Dans la plupart des cas, un mémoire complet envoyé tôt vaut mieux. C'est une lecture des textes, pas une décision qui trancherait.
5. Cas concret : 30 jours pour tout perdre
Reprenons les faits tels que la décision les rapporte . Une entreprise détient le lot gros œuvre d'un marché de travaux de 2012 pour un EHPAD, dont le CCAP renvoie au CCAG sans y déroger. Elle réclame le paiement d'un solde de 271 300 € TTC. Le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne rejette sa demande, la cour administrative d'appel de Nancy aussi, puis le Conseil d'État rejette le pourvoi. Le décompte général a été notifié le 10 mai 2019. Le délai de 45 jours du CCAG de 2009 expirait donc le 24 juin 2019 (jours calendaires, art. 3.2 du CCAG de 2009) . Or le maître d'œuvre n'a reçu copie de la réclamation que le 25 juin 2019. Le décompte est devenu définitif, la demande irrecevable. La décision ne précise pas la date de réception par le pouvoir adjudicateur .
Et sous le CCAG Travaux 2021 ? Le CCAG Travaux, en 2009 comme en 2021, compte en jours calendaires jusqu'à minuit le dernier jour, reporté au jour ouvrable suivant en cas de week-end ou de jour férié (art. 3.2) . Il vise « tout délai mentionné au marché » (art. 3.2.1) , sans qu'aucune décision ne dise s'il s'applique au mémoire. Notre recommandation : compter les 30 jours en jours calendaires et ne jamais compter sur un report. Avec 30 jours, le même décompte notifié le 10 mai expirerait le dimanche 9 juin : nous recommandons d'envoyer au plus tard le vendredi 7 juin.
La copie au maître d'œuvre passe volontiers pour une formalité de second rang. Elle ne l'est pas : c'est elle qui a fait basculer ce dossier. Le texte de 2021 la prévoit aussi .
La décision ne dit pas si la réclamation était fondée, puisque le juge ne l'a pas examinée. C'est la leçon la plus désagréable de ce dossier : un accusé de réception du maître d'œuvre, obtenu avant l'échéance, aurait coûté très peu.
Cas concret
Valenti : un jour de trop
- 10 mai 2019Notification du décompte général.
- 9 juin 2019Échéance qu'aurait donnée un délai de 30 jours, un dimanche. Position CODINF : ne pas compter sur un report, et envoyer au plus tard le vendredi 7 juin.
- 24 juin 2019Échéance du délai de 45 jours (CCAG de 2009, version applicable à ce marché de 2012), selon notre calcul.
- 25 juin 2019Le maître d'œuvre reçoit copie de la réclamation. Le décompte devient définitif, la demande est irrecevable.
Source : Conseil d'État, 2 février 2024, n° 471122 (mentionnée aux tables du Recueil Lebon). La décision ne précise pas la date de réception par le pouvoir adjudicateur.
6. Concrètement, que faire ?
À retenir en 3 points
- 1Le CCAG s'applique parce que le CCAP le dit : vérifier le texte, sa version et les dérogations avant toute stratégie.
- 2Dans la jurisprudence citée, le délai se compte à la réception par chaque destinataire, non à l'envoi.
- 3Le mémoire en réclamation fixe le périmètre du litige : ce qui n'y figure pas risque de ne plus pouvoir être plaidé.
Cinq règles opérationnelles
- 1Dès la notification du marché, lire le CCAP puis l'article consacré aux différends dans le CCAG visé, et noter la version.
- 2À la notification du décompte général, poser l'échéance au calendrier, puis retirer une marge de plusieurs jours. Cinq minutes de calendrier valent mieux qu'un contentieux.
- 3Envoyer le mémoire le même jour au maître d'ouvrage et au maître d'œuvre, par un moyen qui prouve la réception de chacun, et la faire confirmer avant l'échéance.
- 4Y faire figurer chaque chef de contestation, avec motifs, montants et pièces jointes (sans simple renvoi à un courrier antérieur), y compris les réclamations antérieures non réglées.
- 5Avant de se prévaloir d'un décompte tacite, ou de contester des pénalités sans mémoire, faire valider la voie par un conseil juridique : les décisions citées concernent les CCAG de 2009.
7. Questions fréquentes
Un CCAG s'applique-t-il à tous les marchés publics ?
Non. Un CCAG ne s'applique qu'aux marchés qui s'y réfèrent expressément, et un marché peut déroger à certaines de ses stipulations.
Quel est le délai du mémoire en réclamation sur le décompte général ?
Trente jours à compter de la notification du décompte général dans le CCAG Travaux 2021 (art. 55.1.1) . Dans le CCAG Travaux de 2009, quarante-cinq jours selon la décision Valenti, trente jours dans la version modifiée en 2014 selon Chessy (art. 50.1.1) . Pour les CCAG FCS et TIC de 2021, deux mois à compter du jour où le différend apparaît.
Peut-on contester des pénalités sans mémoire en réclamation ?
Sous le CCAG FCS de 2009, le Conseil d'État a écarté l'article 37 quand l'acheteur inflige des pénalités en cours d'exécution . Les CCAG FCS et TIC de 2021 prévoient une invitation à présenter des observations sous quinze jours . Position CODINF : nous recommandons de traiter ces textes avec la même vigilance et de répondre dans ce délai.
Source :
Conseil d'État, 27 septembre 2021, n° 442455, Société Amica c/ commune de Bobigny.
Conseil d'État, 7 juin 2024, n° 490468, Société ECB c/ commune de Chessy.
Conseil d'État, 24 novembre 2025, n° 497438, INPI c/ Engie Energie Services.
Arrêtés du 30 mars 2021 : CCAG Travaux (art. 3, 12 et 55), FCS et TIC (art. 14.1.1, 46 et 55).
Observatoire des délais de paiement, rapport annuel 2025, Banque de France, septembre 2026, p. 14.
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